■美國社會組織提供公共服務（保障房）調研（十五）■馬秀蓮

　　美國保障房PPP模式采取了政府－私人投資商－非營利組織各方之所長，旨在避免之前公共住房以及聯邦資助私人建房的失敗，實現保障房的長期可持續發展。它給我們的啟示是：PPP不僅僅是一個融資工具，更是一個合作管理工具；構建中國可持續的保障房PPP，政府投入更多的低成本甚至無成本建設資金仍是關鍵。

　　很多人都聽說過美國的公共住房，以及它的失敗。美國今天早已超越了那個時代，公私合作（PPP）成為保障房提供的主流。

　　從官僚提供到PPP

　　牛津廣場矗立在伯克利市中心。向左一拐，就是著名的加州大學伯克利分校入口處；向右幾步，是地鐵市中心站。可以說，沒有比這更好的區位。高標準建筑環保材料建成的六層現代建筑，卻是一幢保障房大樓，其底層是商鋪與辦公室，2-6層是97套保障房，供收入不足地區中位收入一半的窮人居住。它與并排而立，擁有大型劇院，并為非營利組織提供展覽與辦公空間的戴維·布勞爾中心一同，矗立在伯克利市中心，成為這個略為激進的城市現代、環保與社會公正的象征。

　　美國的保障房真是今非昔比，如果你還記得當年的公共住房，比如哥倫比亞角項目，你定會如此感嘆。哥倫比亞角是波士頓住房管理局于1960年代初完成的，也是新英格蘭地區最大的一個公共住房項目。但是1000多戶被“扔”在一個“孤島”上，最初沒有配套學校、醫院、超市、公交等任何設施，剛建完就有三分之一的房子漏水。這樣的公共住房項目，后來蛻化為貧民窟，也不奇怪。

　　美國后來所有的努力，似乎都在避免哥倫比亞角這樣的問題再次發生。從伯克利，到舊金山，再到加州中部的弗雷斯諾，調研足跡所到之處，都是像牛津廣場這樣的項目——比如舊金山的Hunter view（也叫獵人景，是對一個臭名昭著的公共住房區進行改造的項目），或弗雷斯諾的Parc Grove Commons。它們通常規模適中，建造在優秀地段，交通方便，配套設施齊全（從健身房到托兒所一應俱全），而且房子質量非常好，建造時間通常至少要100年。

　　除了物理外表之外，這些房子的背后都有一個獨立、獨具市場競爭意識的開發商和所有者，絕非當年的波士頓住房管理局那樣的官僚機構可比。無論是開發牛津廣場的RCD（又名社區發展資源，伯克利三大住房非營利組織之一），還是牽頭開發獵人景的私企約翰·斯圖爾特公司John Stewart Company，還是開發Parc Grove Commons的弗雷斯諾住房管理局，皆具此特點。為了社會目標，約翰·斯圖爾特這樣的私企甘愿降低利潤水平；改革后的弗雷斯諾住房管理局，更加接近非營利組織而不是從前的住房管理局。

　　而且，它們背后都有非常多元的融資結構，不僅僅依靠財政撥款。牛津廣場融資構成中，33.8%是地方政府（包括市里的再開發基金、住房信托投資基金，以及州里的多戶住房計劃）提供的軟性貸款；47.9%是私人投資商的權益資本（可向聯邦進行所得稅抵扣）；16.7%是銀行貸款；還有1.5%是基金會捐款。

　　美國的新型保障房，是政府、獨立的開發商與私人投資商之間公私合作（PPP）的產物。到2008年，美國已經建造至少200萬套這樣的住房，超過了前50年建造的公共住房數量。

　　美國保障房PPP的三個特點

　　我們最熟悉的PPP模式，即是公路中的特許經營（concession)模式。私人投資建造運行，通過收費收回成本并獲取一定利潤后，將設施轉交給政府。

　　但是，美國的保障房PPP幾乎是與公路特許經營模式相反——它是政府出資，設施最終歸私人所有。這也是它在公私合作方面最突出的特點。而這在很大程度上也是由于保障房租金現金流非常有限，甚至不足以償還建造成本，前期需要投入大量無成本資金。美國保障房項目中，除了大約10％的銀行貸款外，均為不需要歸還的資金。在牛津項目中，包括33.8％的地方政府軟性貸款，47.9％的私人權益資本，以及1.5％的基金會捐款。

　　首先，項目歸私人所有。這使得開發商更加想建好房、管理好房。政府大量無成本資金的投入，使項目現金流實現平衡，長期可持續運營成為可能。但是附加的條件是，聯邦稅收抵扣政策要求保障房項目至少服務15年；加州地方政府通過軟性貸款這一形式將服務延長到了55年。

　　其次，依賴以投資商為主的特殊功能公司。美國保障房項目PPP中，包含了一個投資商與開發商各分擔99.99％和0.01％的“有限責任伙伴關系”，它在很大程度上保證了項目的成功。

　　1986年，聯邦政府實施低收入住房稅收抵扣政策。私人投資商向開發商購買政府通過競爭方式分配到后者手上的稅收抵扣額度，一方面資金保障房項目變成權益資本（約占項目的50％－70％），另一方面，投資商分十年向聯邦政府抵扣聯邦所得稅。項目進行保障房服務至少15年。服務期滿后，投資商自動退出，不動產完全歸開發商所有。

　　投資商實現了盈利性融資——大約15％的投資回報率。投入資金可以獲得相當于聯邦長期和中期貸款利率的平均值，而且通常能以低于一美元的價格購買一美元的稅收抵扣額。

　　政府獲得了項目成功的保證和15年的保障房服務，而且根據美國稅法規定，一旦項目失敗，不但之前抵扣的稅額都要“吐出來”，還要遭受很嚴重的懲罰。這導致投資商對項目嚴格監管，將其商業技能充分運用進來。審計發現，此類項目最后抵押貸款出問題的情況不足1％，而當年聯邦低于市場利率抵押貸款資助私人建房的失敗率是25％。從這種角度講，PPP不僅僅是融資工具，更是一個幫助實現保障房可持續性的管理工具。

　　第三，依賴非營利組織。這也是美國保障房PPP模式的另一個重要特點。15年服務期滿后，“特殊功能公司”自動解體，不動產完全歸開發商所有。如果開發商是非營利組織，這些房子將永遠是保障房，只要補貼足夠。所以雖然在美國，非營利組織、私企和政府（改革后的住房管理局）都可以提供保障房，但是非營利組織仍是首選。

　　對于美國保障房PPP模式對中國的借鑒方面，首先，PPP不僅僅是融資工具。今年以來，財政部也在力推公私合作模式，旨在緩解地方城市建設的融資瓶頸。但是，美國保障房PPP的宗旨，是政府—私人投資商—非營利組織各取所長，從而實現保障房提供的可持續發展，扭轉之前美國公共住房，以及聯邦資助私人建房之失敗格局。依此角度，PPP的功能遠遠超出了融資工具范圍。

　　美國最近也發生了這方面的觀念改變。2007年抽樣調查發現，美國城市管理者實施PPP的兩個主要原因是：降低費用（86.7％）和減輕財政壓力（50.3％）（其他原因沒有超過16％的）。但是金融危機之后的2012年，調查發現，提供動機轉變為：更好的過程（69％），關系培養（77％），更好的結果（81％），撬動資源（84％），合作式服務提供是“正確的事”（86％）。

　　其次，尋找中國保障房PPP的合適機制。現金流低，但又要可持續，導致美國保障房最終采用了“政府出資，設施最終非營利所有”的合作模式。但是目前國內的保障房（尤其是公租房）建設，政府不愿意投入，依賴企業出資或者銀行貸款，最后現金流平衡不了，一賣了事，與保障房應該長期保有的宗旨正好背道而馳。要構建可持續的中國保障房PPP模式，除了找到合適的提供主體、充分調動私人投資商的積極性外，為保障房建造投入更多的低成本甚至無成本資金，仍是關鍵。

（作者單位：國家行政學院社會和文化教研部,發表于中國經濟時報）